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关于“案-件比”评价指标运用情况的调研报告
时间:2020-09-27  作者:  新闻来源:  【字号: | |

编者按 日前,最高检案件管理办公室会同相关部门,通过实地调研、书面调研、陪同最高检咨询委员会调研等多种方式,就“案-件比”评价指标运用情况进行了专题调研,综合相关情况,形成了调研报告。现将此报告略作删减后予以公布,敬请关注 

本次调研主要采取了三种调研方式,覆盖北京、黑龙江、辽宁、山西、浙江、广西、兵团等地。一是实地调研。2020年8月23日至26日,最高检案管办负责人带队赴广西、北京两地,采取座谈会、个别谈话、核查统一业务系统数据及抽查案件卷宗等方式,对“案-件比”指标运用情况进行了解。其中,在广西南宁市青秀区检察院和青秀公安分局、崇左市检察院、龙州县检察院和龙州县公安局、北京市朝阳区检察院、门头沟区检察院和门头沟区公安分局分别召开8个座谈会,先后共有2个省级院、2个市级院、4个基层院和1个市级公安局、4个基层公安局等80余名人员参加座谈,与6名一线办案检察官个别谈话,查阅数据1100余项、卷宗25册、退补提纲30份。二是书面调研。北京、辽宁、黑龙江、兵团和江苏等地检察机关报送了分析报告和相关材料。三是陪同咨询委调研。案管办派员陪同最高检咨询委第七调研组赴浙江、山西两地就“案-件比”作了调研。调研情况总结如下:

一、各地检察机关对“案-件比”评价指标高度重视,健全机制,强力推进 

最高检提出“案-件比”概念、通报各地数据后,各地检察机关高度重视,坚持以人民为中心的发展理念,以求极致的工作要求,认真落实最高检决策部署,采取各种措施优化降低“案-件比”。

(一)各级院党组高度重视,层层传导压力,逐级压实责任。从各地情况看,各级院党组和主要领导重视是“案-件比”指标充分运用、得以优化降低的根本保障。广西、山西在去年最高检首次通报时都排在靠后位次,两地院党组高度重视,山西省检察院检察长杨景海赴多个基层院实地调研,召开会议专题研究并全面部署,下发《关于采取有力措施切实降低刑事案件“案-件比”的通知》;广西壮族自治区检察院检察长崔智友在全区检察长会、数据分析研判等会议上多次动员部署,自治区检察院迅速出台《关于加强全区检察机关案件质量管控切实优化“案-件比”的意见(试行)》,采取实地督导等措施强力推进,今年以来两地均已处于全国最优水平。北京市检察机关今年1至5月“案-件比”数值高达2.68,其中4月单月达到峰值3.85,市检察院党组高度重视,检察长敬大力带队深入基层调研,召开全面提升刑事办案质效工作部署会,研究出台《北京市人民检察院关于全面提升刑事办案质效的意见(试行)》等6个文件,三级院齐抓共管,办案质效明显提升,六七八三个月单月“案-件比”分别降至1.96、1.46和1.3。

(二)强化与其他政法机关的沟通协调,努力营造同向发力、提质增效的工作理念与氛围。最高检提出“案-件比”概念后,许多地方检察机关第一时间向公安、法院作了通报,提出改进工作衔接的思路措施,有的还报告当地党委政法委,努力在本地区政法机关之间达成共识,共同发力,实现提质增效。北京市门头沟区检察院主动与区公安分局对接、通报相关要求,并多次安排检察官为公安办案人员培训授课,助力公安办案人员深入理解“案-件比”的内涵意义与工作要求;广西壮族自治区龙州县检察院向县公安局通报后,县公安局多次主动邀请该院检察官为公安办案人员讲解培训,双方协作更加顺畅,办案合力得到显著增强。

(三)加大提前介入侦查力度,不断提升引导侦查取证效果。地方检察机关深刻领会“案-件比”旨在引导检察人员将工作做到极致、做在前面的内在要求,通过提前介入、引导侦查、传导证据标准等方式,助力提升侦查效果。一是充分发挥派驻检察室的作用。广西实现在公安机关设置派驻检察室全覆盖,崇左市两级检察院借助派驻检察室,有效开展提前介入、引导取证等工作。二是提前介入适用更加普遍。北京市朝阳区检察院对扫黑除恶、涉疫、涉众型经济犯罪及未成年人性侵等案件,实现100%提前介入侦查,并建立引导侦查台账制度,实现捕前、诉前、补侦期间对侦查活动的全程引导,定期跟进证据收集补查情况。广西南宁青秀区检察院今年1至7月引导侦查取证率为30.9%,同比上升25.5个百分点。三是提前介入方式更加灵活。除通过派驻检察室介入外,还有电话、微信等“流动”平台,检察与公安的联系配合更加紧密。

(四)全力提高认罪认罚从宽制度的适用率,推动程序细分、繁简分流,优化办案资源。认罪认罚从宽制度具有节约司法资源、促进社会和谐的重要意义。适用此项制度,缩短了办案周期,减少了延长审查期限、退回补充侦查、申诉等环节,与降低“案-件比”的要求高度契合。一些地方全力提高认罪认罚从宽制度适用率,实现二者的良性互动。比如,广西检察机关对认罪认罚案件细分普通程序、简易程序、速裁程序,对速裁程序案件无需制作审查报告,对简易程序案件全面推行简化格式审查报告,实现“繁简分流、快慢分道”“简案快办、繁案精办”。又如,江苏检察机关加强与公安机关的沟通,将认罪认罚适用、社区矫正调查评估等提前至侦查环节,并合理调配办案资源,探索用20%的人办理80%的简易案件,用80%的人办理20%的复杂案件。

(五)健全完善司法办案和内部监督工作机制,严格法定诉讼程序的适用条件与审批机制。从全国看,“案-件比”中退回补充侦查和延长办案期限占“件”数的95%以上。对此,各地检察机关普遍严格退回补充侦查、延长审查起诉期限的适用条件和程序。一是严格退补条件。对于能够通过与侦查机关沟通协调补充的证据材料,争取在审查期限内补充完毕,不再退补。确需退补的必须制作详细的补侦提纲。二是提高审批权限。例如广西对于退补和延长审查期限均上提了审批权,一般由分管副检察长审批,有的规定二退、二延、三延需报检察长审批。三是积极开展自行补充侦查。许多地方自行补充核实证据,减少不必要的退补。

(六)充分发挥捕诉一体优势,确保案件质量不降反升。许多地方深化捕诉一体机制,着力围绕诉讼全局精细办案,切实提升案件质量。一是全面落实捕诉一体机制,坚持谁介入、谁办理、谁负责,同一案件由同一位检察官办理审查逮捕、审查起诉,让检察官更早熟悉案情、提前引导侦查,减少不必要的退补延期,为保障案件质量打好基础。二是强化捕后跟踪引导。对捕后案件提出继续侦查取证意见,开展常态化跟踪引导。例如崇左市检察院要求检察官对《继续侦查取证意见书》十日一跟踪,及时引导侦查思路、反馈检察意见,确保捕后诉前期间的侦查取证实效。三是加强与监察、侦查、审判机关的沟通。定期就侦(调)查工作等相关问题进行通报,就执法司法和证据标准达成共识,形成良性积极的工作关系。

(七)积极开展公开听证、公开审查,加强释法说理,主动接受监督,不断提升案件处理的认可度、权威性。为争取公安机关、当事人对检察决定的理解和信服,防止因工作不到位产生下一个不必要的环节,地方检察机关不断深化案件公开、加强释法说理。一是积极开展公开听证,主动接受社会监督。比如,今年以来,广西壮族自治区崇左市两级检察机关已公开听证11件刑事案件,邀请人大代表、政协委员、人民监督员及侦查机关、当事人参与听证。二是加强释法说理。江苏省检察院出台加强法律文书释法说理实施办法等,对不捕、不诉案件详细说明理由,解释相关规定,争取获得侦查机关、当事人的理解支持。浙江省慈溪市检察院建立存疑不捕案件会商机制,与公安机关签订《关于提高存疑不捕案件办理质效的意见》。

(八)以有力督查和科学考评引导“案-件比”指标合理运用。地方检察机关加强与“案-件比”指标相关工作的督查考核,各级院和办案人员优化降低“案-件比”的自觉性、主动性、有效性得到明显增强。一是将优化降低“案-件比”作为重点工作加强督导。有的建立约谈制度,对“案-件比”指标值相对较高的下级检察院,约谈主要院领导,层层传导压力,强化督导。二是完善科学考评机制。有的将“案-件比”指标或者与其相关联的退补、延长期限、不捕复议复核、不诉复议复核等,纳入对下级院或者检察官的业绩考评内容,引导“案-件比”指标的合理运用。

(九)充分发挥案件管理部门作用,加强对案件的监督管理。积极发挥案件管理部门在优化“案-件比”中的职能作用,推动检察工作高质量规范化开展。一是把好案件出入关。通过受案审查,发现犯罪嫌疑人不在案、关键证据缺失等,向侦查机关说明补正理由再行受案,降低退补或者延期的可能;对于不批捕、不起诉案件,着重查看是否有说理、继续取证意见书等,把好出口,减少复议、复核的可能性。二是加强流程监控。重点对退补、延长审查期限等加强监督,对不规范问题督促整改。三是加强对检察业务数据分析研判和深度挖掘。各地普遍将“案-件比”指标运用情况作为专题,定期进行全面分析,查找问题,对症下药。

此外,一些地方还充分运用信息化手段,研发“案-件比”数据采集与实时计算系统,随时关注变化情况,及时采取相应举措。

二、“案-件比”作为司法办案质效GDP的效应已经显现,且影响正在逐步深入和扩大 

最高检党组在提出“案-件比”概念时即秉持一种理念:要跳出检察看检察,站在国家治理体系和治理能力现代化的高度看待“案-件比”,要通过这一个指标就能对整体检察工作、司法工作作出基本评价,进而督促引导各项检察工作、司法工作健康发展。从调研情况看,“案-件比”指标作为司法办案质效GDP的效应正在显现,它的运用不仅有力推动检察工作持续向好转变,同时在公安、审判机关中也产生了明显反响,已经并将继续影响侦查、审判的办案方式、工作习惯,其效应正在逐步深入和扩大。

(一)对公安机关来说,“案-件比”指标的运用,有效促使其自觉主动地提升证据意识、程序意识,侦查办案质量明显提高。调研中,地方公安机关普遍对检察机关为降低“案-件比”而采取的系列措施表示认可和支持,一是认为检察机关提出“案-件比”指标既是刀刃向内的自我加压,也对公安机关起到了“挤压器”和“助推器”的效果,挤压掉非必要的办案环节、助推公安机关案件质量提升。二是认为检察机关提前介入、引导侦查的主动性和深入性较以前有明显提高,贯穿侦查取证的全过程,检察机关提出的证据标准和要求,促使公安人员不断提升证据意识和程序意识,证据收集更加及时全面,既避免事后补侦时证据灭失,也使公安干警的能力素质得到锻炼提高。三是认为检察机关严格适用条件、减少退回补充侦查后,在保证办案质量的前提下,减少了公安机关不必要的调查工作,也减少了不必要的诉讼环节,有利于缓解公安人员的压力。四是检察机关大量减少退回补侦,过去在个别案件中公安借用检察机关退补时间继续侦查取证的做法行不通了,促使侦查人员将工作做在前面,更加注重侦查效率和质量。

(二)对法院来说,“案-件比”指标的运用,有效促使其加快办案节奏,不断提高审判效率,程序倒流现象减少。实践中,个别法官出于种种原因,会与检察官沟通协商由检察机关建议延期审理。“案-件比”指标适用后,检察机关主动向法院进行通报“除法定情形外,检察官不得随意建议延期审理”,减少了建议法院延期审理的案件数量,减少了程序倒流,一定程度上也起到了促使法官提高办案效率的作用。

(三)对检察机关来说,“案-件比”指标的运用,极大地改变了传统的工作理念和作风,办案质量效率效果明显提升。“案-件比”对检察机关自身影响最大。一是程序空转的弊病得到遏制。过去,有少部分本没有延长审查起诉期限或者退回补侦必要的案件而作了延期或退补,退补后案件基本原样送回,造成程序空转。“案-件比”指标运用后,适用延期和退补更加规范、严格,程序空转现象得到有效遏制。二是办案方式明显改变,工作作风更加主动。积极开展捕前介入侦查、诉前引导侦查,改变过去文来文往、临近到期方决定不捕、不诉、退补的做法,审查中发现问题随时与侦查机关沟通,随时补充相关证据材料,大大减少徒增的“件”数。三是注重跟踪监督,确保工作善始善终。对于退回补侦的案件,退补文书必须明确为什么补、补什么、怎么补,引导侦查更加有效。退补后也不再一退了之,而是随时向公安了解补侦情况,推动补侦意见落实。四是办案效率、质量同步提升。挤压非必要的空转程序后,司法资源得到优化,办案效率极大提升。同时,由于提前介入、引导取证等措施的有效运用,侦查方向更明确、证据收集更精准,案件质量也更有保障。五是队伍素质能力不断提升。压力带来动力,“案-件比”指标倒逼办案人员主动学习、主动提高、补齐短板。

(四)“案-件比”指标的运用,有效改善了监察、公安、检察、审判之间的衔接关系。“案-件比”指标推出后,监察及公检法机关之间沟通互动更加频繁,协作配合与监督制约更加有力,有助于形成惩罚犯罪、保障人权、依法办事的合力。一方面,基层检察人员反映,现在公安更主动也更愿意接受检察提前介入、引导侦查,因为他们实实在在感受到了侦查质量和办案效率提高的好处。另一方面,基层公安人员也反映检察机关对公安工作更支持更主动。广西南宁青秀区公安分局一名大队长指出,过去提请批捕或移送起诉的大多数案件,检察人员很少与公安沟通,往往是快到期了直接作出不捕或退补决定,导致公安人员想补证也来不及。现在,公安与检察人员的联系渠道特别畅通,立案前后、提请批捕前和审查批捕中、上班时间以及深夜、假期,都可以随时向检察官请教或者互相讨论,材料不齐随时通知,公安人员很满意。

三、“案-件比”指标数值较高地区的主要原因分析 

尽管“案-件比”指标在实践中产生了良好的效应,但从实践看,一些地区的指标值依然较高。从实地调研和部分地方检察机关的分析报告看,主要有以下几方面原因:

(一)院领导和办案人对“案-件比”的重要性认识不到位,理念更新不及时不主动,落实优化“案-件比”的自觉性不足。最高检提出“案-件比”概念后,一些领导和办案人员没有深入学习领会其蕴含的精神实质和丰富内涵,没有从落实以人民为中心的发展理念和求极致的工作要求的高度来理解和看待,以“案-件比”指导工作的自觉性、主动性不够。实践证明,凡是院党组、院领导高度重视的地区,“案-件比”指标值都比较低;对于“案-件比”指标值较高的地区,院党组、院领导什么时候开始重视,“案-件比”指标值什么时候就会开始下降甚至大幅度降低。

(二)没有针对“案-件比”指标的优化,建立健全专门的办案程序规范和监督管理机制。降低“案-件比”,关键是建立健全办案机制和管理制度,促使上一个环节将工作做到极致,避免下一个不必要环节的发生。一些地方由于前期重视不够,没有出台制度机制,因此没有有效控制不必要的“件”数,导致“案-件比”较高。比如黑龙江省检察院提到,由于没有研究影响“案-件比”的诸多因素,缺少示范整改等措施,特别是对影响较大的退补、延长审查期限等环节缺乏指导性规定,导致办案人员无所适从。

(三)重大、疑难、复杂和经济犯罪、涉众型犯罪、涉黑恶犯罪等案件具有特殊性,客观上需要较长的办案时间和环节。一些特殊案件,本身确实需要较长的办案时间和较多的诉讼环节,此类案件如果数量较多,就会拉高本院乃至本地区的“案-件比”。比如,北京市朝阳区检察院办理的涉众型经济犯罪案件占北京市60%以上,占全国的40%左右,这类案件涉案金额巨大、涉及人员众多、资金交易复杂,犯罪嫌疑人、被害人都不是同一时间集中出现,司法会计鉴定耗费时间较长且不是公安、检察机关所能决定。同时,经济犯罪历来是公检法机关产生分歧意见的“重灾区”,再加上平等保护民营经济落实少捕慎诉需要全面开展证据审查、不起诉公开审查、推动和解赔偿等工作,客观上需要较长时间和多次退补。又如,今年是扫黑除恶专项斗争的收官之年,大量黑恶案件移送起诉且多为疑难、复杂案件,确有退补、延长审查期限的必要。同时,由于办理涉黑恶案件占用办案力量多,导致其他案件办理也受到影响,客观上导致退补、延长审限等措施的适用。

(四)检察人员办案能力和水平有待进一步提高。犯罪手段的多样化、科技化等对检察人员办案能力素质的要求越来越高,而一些办案人员的能力水平还不能适应形势发展的需要。一是对案件证据审查和事实认定的能力不足,在引导取证、退回补充侦查时,不能提出具体明确的证据收集提纲。一些检察人员对自行补充侦查运用不够充分,补充证据只能依赖退回侦查机关。比如,某基层检察院办理相对简单的危险驾驶案件,本应快速办理,但该院2020年1月一次延长审查起诉期限案件中,危险驾驶类案件高达12件,占一次延长案件数的34.3%。二是沟通说理能力欠缺。有些办案人员对审查发现的证据不足案件,不是加强沟通要求侦查机关及时补充材料,仍习惯于临近到期延长期限或者退回补侦;有的退补时文书质量不高,难以一次说清补侦要求,造成案件多次往返。如某地检察机关办理的谢某某危险驾驶案、陈某某危险驾驶案2起案件,均经过一次延长审限、一次退查,最终却均以符合刑诉法第十六条不起诉结案。三是专业知识欠缺。一些检察人员在办理电信网络诈骗、涉众型经济金融犯罪时,相关专业知识欠缺、能力不足,无法及时提出审查意见,只能靠多次延长审查期限或者退补来缓解办案时间的不足。

(五)一些案件的侦查质量还有待提高。近年来,公安机关加强管理力度,侦查质量不断上升,但也存在一些侦查质量不高、在审查起诉阶段需要退回补侦的情形。

(六)与侦查机关、审判机关配合有余、监督制约不足。一些地方检察机关考虑到彼此关系,对公安、法院的一些要求,也会接受配合。

四、要全面、联系地运用“案-件比”指标,防止孤立、割裂或者工作方式单一带来消极影响 

总体看来,“案-件比”指标对司法办案工作发挥了积极的正面作用。不过,调研中,基层检察和公安人员也反映了一些问题,若不予重视并加以解决,可能会带来一定的消极影响。主要有以下几个方面:

(一)片面理解“案-件比”指标,一定程度上造成对其他相关工作的弱化。“案-件比”作为案件质量核心指标,在指标体系中居于统领地位,如果运用得当,可以带动、促进其他评价指标以及各项检察工作普遍向好。实践中,一些地方没有完整理解其内涵实质,片面认识和追求更低的“案-件比”指标值,影响了一些工作的开展。比如,查清犯罪具体事实、适用认罪认罚、强化诉讼监督、开展释法说理等,都是“案-件比”指标的重要方面。但有的办案人员孤立、片面、割裂地看待上述工作与“案-件比”的关系,以开展上述工作需要更长时间、影响“案-件比”为由,对有些问题作简单化处理。实际上,“案-件比”指标就是质量、效率指标,如果办案效果不好,也会引发新的程序,拉高“案-件比”。因此,要全面地、联系地、辩证地看待和运用“案-件比”,只有做到真正理解和注重“案-件比”,各项工作才都会很好地开展,相应的指标也才都会向好。

(二)采取一刀切的管理模式,未区分不同案件具体情况而采取不同的措施。在工作推动过程中,一些地方检察机关对办案活动规定了非常严格的程序要求和审批制度。这些规定是否完全符合法律精神,是否符合司法办案实际,是否适合不同类型的各种案件,是否会影响不同案件的办理质量等,需要实践进一步检验。我们认为,“案-件比”是总的要求,在具体运用过程中,不同案件类型、员额检察官多少、经验能力等都有不同,要区别对待,不宜也难以一刀切。提升办案质量、效率,是个渐进的过程,“案-件比”的作用在于使其更可观察、比较、发现问题,直击要害,不再任由程序空转。

(三)相关机制导致追求“案-件比”数值的无限更低。在前期推进中,有的地方采取了一些相对“硬核”的措施,客观上推进了“案-件比”指标的落地落实。比如,有的建立约谈制度,对排名靠后的检察院主要领导实行约谈;有的将“案-件比”情况纳入检察官业绩考评,与晋升、奖金挂钩。如果说新指标运用之初确需采取一些严厉的措施以达到“矫枉过正”的目标的话,在指标运用常态化之后,对一些措施的合理性、必要性就需要深入研究。比如约谈“后进”制度,排名总会有排在最后的,这就造成各个下级院全力压低本院的“案-件比”,其结果就是没有最低、只有更低,没完没了。有的基层院同志提出,这种机制造成得100分就是第一、得99分就是倒数第一的局面,逼着大家都去争100分,容易出问题。科学管理,本身也是能力,一刀切、简单化的做法,需要改进调整。

五、进一步运用好“案-件比”评价指标的几点建议 

根据调研和各地反映的情况,对下一步工作提出如下建议:

一是进一步深入调研,加大指导宣传力度。“案-件比”是一个新概念,最高检要全面了解具体的实施情况,掌握推行中的难点和问题,进一步加强对下指导和对外宣传,使各地真正理解设置“案-件比”指标的初衷,明确应当挤压的是那些前一阶段工作做到极致就能避免的不必要的环节,而不是所有的环节,引导各级院以正确的指导思想抓好贯彻落实,防止一味压减正常的办案环节、无差别地追求“案-件比”的无限更低甚至1∶1的结果,确保实际运用不变形、不走样,推动各项检察工作稳步健康发展。

二是重视“案-件比”与其他案件质量主要评价指标的综合协同作用,防止唯“案-件比”一个指标。要重视其他案件质量评价指标的全面应用,比如要同步考虑认罪认罚适用率、捕后不起诉率、撤回起诉率、无罪判决率等评价指标,不能单纯为了“案-件比”而弱化其他工作开展。比如,对那些时间充足就有希望争取适用认罪认罚的案件,那些对犯罪能够深挖细掘的案件,那些需要核实诉讼监督线索的案件,该退补的就退补。

三是调整完善上级院对“案-件比”指标的通报方式。最高检近日首次通报了64项案件质量主要评价指标(含“案-件比”)的各地情况。为避免过于突出“案-件比”,引导下级院全面运用评价指标,建议今后都以此种方式通报,不再对“案-件比”单独通报。通报或者分析报告中除了半年或全年的数值外,也应注重体现某地、某院在某一时段“案-件比”的环比动态变化,以更直观地反映阶段性成效。另外,为避免各地无限追求“案-件比”更低,建议确定某个相对合理的阈值(各地、各业务条线可以不同),高于该值的才通报。

四是由业务部门对各地出台的一些具体举措进行研究论证,必要时出台指导性文件或者培训读物。提高案件办理效率应当是在保证案件质量的前提下进行。要重视对法定诉讼程序与司法实践的研究思考,防止出现不合理的限制或禁止性规定。建议请相关业务部门对地方的一些具体措施进行研究。必要时,研究出台指导性的文件,或者编撰出版有关培训读物,对“案-件比”的理念思想、内涵意义、科学举措、制度保障等进一步阐释解读,引导各地更好地理解与落实,避免出现不科学、不合理的措施。

五是提高检察人员的素质能力,为提高办案质效、降低“案-件比”提供队伍保障。尽管有许多客观因素,但办案人员的素质能力是决定办案质量和效率的根本性保证。为此,建议进一步加强培训,提高各业务条线办案人员的素质能力。

六是对“案-件比”数值的写法作出调整。“案-件比”一直写作1∶X,在书写、口述时较为不便,且在“案-件比”的高低与X的大小关系上易造成理解不一致。建议今后省略前面“案”的1,直接写X,既简洁,又能更直观地表示出“案-件比”的高低。

(调研组成员:董桂文?石献智?郑成方?陈成霞?李志婷?闫晶晶?丛贺)

 
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